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做好行政检察听证促进争议实质性化解

20-01-20 10:42 来源:检察日报 编辑:李红军

  作者:上海市人民检察院 何艳敏

  行政检察听证,是指人民检察院审查行政诉讼监督案件,认为确有必要的,可以组织有关当事人听证。根据案件具体情况,可以邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者当事人所在单位、居住地的居民委员会委员以及专家、学者等其他社会人士参加的活动。行政诉讼监督案件具有政策性、专业性比较强,矛盾化解难度大等特点,因此,如何在办理行政诉讼监督案件工作中引进“外脑”开展好听证工作,是做实行政检察工作的一项重要工作要求。

  行政诉讼监督案件引入听证程序,可以进一步完善行政诉讼监督程序,实现三个方面的效果:

  第一,有利于促进行政争议实质性化解。一般来看,一些行政诉讼案件存在着矛盾化解难的问题,需要借助听证的方式化解社会矛盾。以公开听证方式,通过面对面看得见的程序设计,能够让案件当事人对案件的处理结果增加认同感,进一步增强人民群众对检察机关司法公正的信心。同时,有的案件申请人对案件承办人的信任度不够。案件承办人公正地作出处理后,有的案件申请人基于个人的偏见还是会对案件处理结果不满意,继续通过信访的方式向其他机关申请权利救济。通过邀请中立的听证代表参与案件办理,有利于及时消除案件申请人对司法人员的不信任感,从而帮助案件承办人共同化解社会矛盾。

  第二,有利于借助“专家外脑”提升司法公信力。首先,行政诉讼案件往往涉及行政审批、行政许可、行政处罚等一系列具有专业性的行政行为,然而检察官并不是所有领域的专家,通过行政听证程序借助“专家外脑”参与办案,有助于帮助检察官查清相关专业问题,进一步厘清行政诉讼法律关系,最终作出公正处理。其次,司法具有专业性的同时也具有共同的正义价值。而这种朴素正义价值就根植于人民群众的心中,通过借用“专家外脑”参与听证,从案件处理社会价值的角度发布意见,帮助案件承办人从另一个思路思考案件的处理方式,从而实现案件办理政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。

  第三,有利于促进政府依法行政,建设法治政府。一方面,听证员参与听证会对行政机关作出行政决定的合法性进行监督,进一步促进行政机关严格依法行政。另一方面,听证员参与听证会,对行政机关行使行政权的合理性进行监督,进一步促进行政机关在行政执法过程中,严格按照比例原则,将对行政相对人产生不利影响的行政决定,严格控制在尽可能小的范围和额度范围内,依法限制行政权的任性和滥用。行政检察听证制度,顺应了依法行政、人民参与司法事务的要求,对于进一步促进政府依法行政、建设法治政府具有不可替代的重要价值。

  张军检察长强调:“在办案中用好听证程序,会让我们的工作更主动。我们这方面的司法能力相对弱一些,要多作准备,努力提升。”从目前来看,行政检察听证制度的完善,需要进一步增加以下一些程序设计:

  第一,顺应繁简分流办案理念要求,建立两种类型听证程序。在国外,这方面的程序设计已经存在。比如,美国行政程序法明确将听证程序分为正式听证与非正式听证,由于非正式听证具有灵活性、高效率的优点,因此,美国在听证程序的适用上,绝大多数案件采用的是非正式听证的方式,使得听证制度在实践中得到很好的应用。借鉴这样的听证理念,在行政检察听证制度设计上,有必要将听证的程序设计为普通听证和简易听证两种程序,具体在程序设计上,普通听证必须严格按照程序执行,而简易听证原则上只邀请1名听证员参与即可,灵活、简化听证程序。同时,在听证的案件选择上,也可以根据案件是否需要提供新证据、案件事实是否存在争议等因素综合考虑两种听证程序的案件适用范围。

  可以规定普通听证案件适用范围为:一是拟作出抗诉决定的案件;二是案件事实和法律适用存在较大争议的案件;三是对涉及国家利益、社会公共利益、社会影响大的案件。这类案件一般社会关注度高,通过普通听证程序公开听证,可以进一步疏导舆情,增强人民群众对检察机关作出决定的认同感。除以上三类案件外,其余案件则为简易听证的案件适用范围。还应当强调,普通听证和简易程序不是严格限制的,如拟作出不支持监督申请决定,但案件当事人存在信访风险的申诉案件,通过简易程序还是不能化解社会矛盾时,检察机关可以将简易听证程序转化为普通听证程序。

  第二,顺应重视人民司法意见的要求,建立听证意见与案件处理结果衔接程序。听证意见与案件处理结果衔接程序,主要是针对听证意见与案件承办人的承办意见不一致时的处理程序。听证结束后的程序应根据普通听证和简易听证分两种情况进行处理。按照普通听证程序召开听证后,听证意见与案件承办人的承办意见不一致时,由听证主持人向本院检委会汇报,并提出对于听证意见的处理建议,由检委会作出决定是否提起抗诉或终结审查不予抗诉,并说明听证意见。

  按照简易听证程序召开听证会后,听证员的听证意见和承办人意见分歧较大而承办人又坚持承办意见或者案件听证效果不好,当事人可能存在继续信访风险时,由听证主持人建议将简易听证程序转为普通听证程序。转为普通听证程序后,应当由处室负责人更换听证主持人,所产生的听证意见,由听证主持人向检委会报告并提出案件处理建议,由检委会讨论决定案件的最终处理结果,案件承办人对于检委会的处理决定必须遵守。案件处理结果出来后,应当及时将案件办理结果向听证员、双方当事人寄送,案件处理结果应当阐述听证意见的采纳情况及理由。

  第三,顺应传播网络化的要求,积极探索听证直播程序。听证直播是听证组织者借助新媒体直播技术,将案件听证活动向不特定社会公众开放,进而扩大公众参与案件活动的一项重要方式。从进一步加强行政检察听证工作宣传力度、促进社会综合治理的角度考量,有必要在行政检察听证领域引进直播技术,向社会公众直播行政检察听证活动。

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